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cidades inclusivas e sem discriminação (19)

20 anos do Estatuto da Cidade: entrevista com Renato Cymbalista

Há semanas estamos nos aquecendo para um dos aniversários mais esperados de 2021, pois no dia 10 de julho, o Estatuto da Cidade completará duas décadas de existência! É ele que regulamenta o planejamento e execução das políticas urbanas de todas as cidades brasileiras, com a finalidade de assegurar que a função social da cidade e da propriedade sejam devidamente cumpridas, atendendo ao interesso social e ao bem coletivo.

Para celebrar o Estatuto e conhecer mais um pouco de sua história, conversamos com o urbanista Renato Cymbalista que, à época, era pesquisador do Pólis e acompanhou de perto toda a movimentação em torno da aprovação desta Lei Federal. Confira a seguir, a entrevista na íntegra:

  1. Como você descreveria os momentos que antecederam a aprovação do Estatuto da Cidade?

    Vendo em retrospectiva, no período que antecedeu a aprovação tínhamos a sensação de uma democracia em plena consolidação. Depois da Constituição de 1988 tivemos a aprovação de uma série de leis e regulamentação de sistemas federativos de políticas públicas, como o SUS (Saúde) e o SUAS (Assistência Social). A aprovação do Estatuto da Cidade nos indicava que as áreas de habitação e desenvolvimento urbano estavam no mesmo caminho de construção de um sistema, e isso nos deu muita energia e esperança.

  2. Qual foi a importância dos atores sociais neste processo e como se deu a participação da equipe do Instituto Pólis?

    O Estatuto da Cidade tornou lei uma das bandeiras mais importantes do movimento pela reforma urbana, que é a gestão democrática da cidade. Isso significa que todos podem ter voz nos rumos do urbanismo e do planejamento da cidade, principalmente os que sempre foram excluídos das instâncias mais técnicas, os mais pobres. Isso foi possível porque no início do século 21 a gente tinha movimentos de luta por moradia extremamente ativos e organizados em rede, em escala nacional e que puderam, mais do que ocupar esses espaços, construí-los.

    A participação da equipe do Pólis no processo foi em dois níveis. No primeiro deles, foi um momento de consagração para os técnicos mais sêniores do Pólis, que estavam lutando pela aprovação do Estatuto há muito tempo, e que estavam experimentando na esfera local muito do que o Estatuto propunha. De um grupo periférico no planejamento, assumiu um lugar de centralidade.

    Ao mesmo tempo, o Estatuto foi um momento excepcional para jovens urbanistas e advogados do Pólis, que estavam começando suas vidas profissionais, e tiveram um campo imenso de trabalho e projeção, algo fundamental no inicio de uma carreira profissional. Eu me incluo nesse grupo.

  3. O que se esperava a partir da aprovação do Estatuto? Você diria que essas expectativas foram atendidas ao longo de sua implementação?

    Podemos falar de dois tipos de expectativas: a primeira, do copo meio cheio, que esperava a partir do Estatuto ter maiores condições de legalidade para aplicar instrumentos com potencial de democratização da terra urbana, como o Parcelamento e Edificação Compulsórios, o IPTU Progressivo no tempo, as ZEIS, entre outras. Essa expectativa se cumpriu, esses instrumentos são aplicáveis. Por outro lado, expectativas mais utópicas, que esperavam uma revisão estrutural das desigualdades das nossas cidades, se frustraram em grande medida, pois as cidades são tão desiguais quanto eram há 20 anos em vários aspectos.

  4. Quais foram os principais desafios e entraves enfrentados desde a sua criação e quais instrumentos urbanísticos geraram mais conflitos?

    Em relação aos desafios e entraves, têm sido muitos. Dentro do próprio campo democrático, o Estatuto e as perspectivas de revisão das práticas de planejamento e planos diretores foi atropelada pelo Minha Casa Minha Vida, que não priorizou a localização central de empreendimentos habitacionais nem desafiou as dinâmicas de especulação com a terra urbana.  De um ponto de vista mais administrativo, a aplicação dos instrumentos mais democratizantes como o IPTU Progressivo revelou-se lenta e difícil. E, para finalizar, a onda recente de criminalização dos movimentos sociais colocou sob suspeita o agente mais importante em todo o processo, isso não era esperado há 20 anos.

  5. 20 anos depois de sua aprovação, quais são as mudanças notáveis? Você acha que as cidades de hoje são mais democráticas do que as do passado?

    As cidades mudaram muito nos últimos 20 anos. Vou analisar até a pandemia, porque depois disso o mundo virou de ponta cabeça e não dá para prever muita coisa. Teve mudanças para melhor e para pior. Para melhor, as cidades (pelo menos as maiores) estavam em um caminho de desafiar o transporte individual, tanto pelo caminho das redes de transporte de maior capacidade (corredores de ônibus, metrô, monotrilho) quanto pelos aplicativos, que estavam dando novas possibilidades de estar na cidade, não ter carro não era mais sinônimo de subcidadania. Outra melhoria foi a possibilidade de espaços mais instantâneos e performáticos, como a paulista pedestrianizada em São Paulo ou a Praia de Estação em Belo Horizonte. Esses espaços foram conquistados pela população que quis produzir e ocupar uma cidade, na marra, com diversos graus de adesão do poder público.Por outro lado, esse mesmo movimento de volta à cidade acabou agravando processos de segregação e gentrificação, fechando espaços de moradia para os mais pobres no centro das cidades.


 

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20 anos do estatuto da cidade: entrevista com raquel rolnik

No dia 10 de julho deste ano, o Estatuto da Cidade, a principal lei de regulamentação da política urbana, completará duas décadas. Para celebrá-la, convidamos pessoas que fizeram parte de sua história e mobilizaram-se para que ela fosse aprovada. Vejam a seguir a entrevista que fizemos com Raquel Rolnik, à época coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis:

Como você descreveria os momentos que antecederam a aprovação do Estatuto da Cidade? Quais eram os desafios e expectativas ali presentes?

Na verdade, houve um longuíssimo processo de discussão e negociação para chegar até o Estatuto da Cidade. Esse processo remete desde ali, no processo da Constituinte, onde aquilo que se desejava no âmbito do Movimento pela Reforma Urbana, que era uma constituição que garantisse a função social da cidade e da propriedade, que tivesse instrumentos de enfrentamento do uso da cidade como extração de renda, aquilo que a gente chama de especulação, que pudesse regularizar e eliminar a diferença entre os territórios populares, auto produzidos da cidade, e eliminar os processos discriminatórios aos que esses espaços estão sujeitos, permanentemente, era essa a expectativa, e essa expectativa já encontrou, desde a Constituição Federal, uma resistência muito grande. Uma resistência, de um lado, digamos, do Centrão, alguém que não podia nem ouvir falar na ideia de função social da cidade e da propriedade muito claramente. Uma resistência de natureza ideológica, de defesa da propriedade, de defesa do modelo hegemônico proprietário e da violência proprietária. Mas, também, uma resistência tecnocrática, que tem a ver com a tradição do planejamento urbano, a tradição tecnocrática do planejamento urbano. Deste encontro, saiu a solução da Constituinte. A solução da Constituinte foi: primeiro, jogar para frente a necessidade de uma lei federal e, segundo, vincular a aplicação dos conceitos da função social da cidade e da propriedade, das sanções contra retenção especulativa, aos planos diretores e ao planejamento urbano. Então, isso condicionou o processo de debate e de construção do Estatuto da Cidade. Condicionou no sentido de definir a linguagem da construção do Estatuto, ou seja, é uma linguagem que trabalha, basicamente, com os instrumentos clássicos e históricos do planejamento urbano, dos planos diretores, e que – isso a gente pode dizer, hoje, muito claramente – eles foram desenhados e definidos por e para o mercado imobiliário. Eles dialogam com as morfologias e os produtos imobiliários produzidos por este mercado. Então, essa questão já apareceu na discussão do Estatuto da Cidade. Ao mesmo tempo, também, para discussão do Estatuto da Cidade, como demorou muito tempo (entre 88 e 2001), nos anos 90, a gente tem um outro paradigma, no campo do planejamento urbano, que emergiu com muita força, que é o paradigma neoliberal. A ideia da desregulamentação, a ideia da diminuição do papel e do protagonismo do Estado na condução da estrutura urbana, na condução do processo de desenvolvimento urbano, a abertura para ideias de parcerias público-privadas. Então, o Estatuto da Cidade já é um produto dessas várias posições, ou seja, é um produto das tensões, pressões e reivindicações que vem do Movimento Pela Reforma Urbana, mas, também, no encontro com uma tradição tecnocrática e imobiliária do planejamento urbano, e com novos paradigmas de planejamento que vieram com toda a nova hegemonia neoliberal no planeta, nas cidades, no urbanismo e nas políticas. Então, isso também acabou condicionando a natureza do Estatuto. 

Em 2001, a gente já tinha feito movimentos importantes a nível local, experiências importantes a nível local, e o Estatuto da Cidade era uma espécie de passaporte, enquanto não tivesse a tal da Lei Federal, nada daquilo poderia ser implementado. Então, a Lei Federal era meio ‘para limpar a área e poder realmente implementar’. Dessa forma, o Estatuto da Cidade foi celebrado com muita importância. Mas, também, a partir daí, inaugura-se um processo de disputa sobre a leitura do Estatuto e os seus instrumentos, para o que servem e como devem ser implementados.


Na época você era coordenadora de urbanismo do Pólis. Qual foi a participação de coletivos, movimentos e organizações sociais na aprovação do Estatuto?

Eu era coordenadora de urbanismo do Pólis, quando aconteceu a aprovação, e nós imediatamente nos organizamos justamente para disputar uma interpretação de uma forma de uso do Estatuto da Cidade. Então, foi muito importante. Naquele momento, nós conseguimos um apoio da Caixa Econômica Federal para poder publicar o Guia do Estatuto, tinha uma equipe mais no campo jurídico, coordenada pelo Nelson Saule, e a equipe urbanística, coordenada por mim. Nós escrevemos um Guia do Estatuto da Cidade, esse guia foi bem importante para trazer uma interpretação do conteúdo do Estatuto e fazer isso circular amplamente pelo Brasil. Depois, nós investimos num kit de Estatuto, num kit das cidades, para poder aprender a usar o instrumental do Estatuto, e isso foi um trabalho muito interessante, porque nós usamos uma pesquisa que tínhamos desenvolvido no âmbito de uma chamada de políticas públicas da FAPESP e nós fizemos uma pesquisa sobre formas de desenvolvimento urbano no estado de São Paulo e a relação disso com a regulação urbanística e, eu me lembro, nossos casos eram: Diadema, Limeira e uma cidade do litoral também, acho que era… Guarujá. A partir das conclusões que nós tivemos, de quais eram as questões, quais eram os conflitos, quais eram os temas nessas cidades, nós conseguimos montar um material de capacitação sobre o Estatuto que incluía um jogo, um vídeo, o Guia do Estatuto da Cidade (que a gente já havia feito), cartilhas. Enfim, foi um kit, um material muito rico. Nós conseguimos, também, com vários parceiros, através de várias parcerias, publicar e produzir mil, dois mil desses kits. para distribuir muito amplamente pelo Brasil, tanto para equipes de governos locais, como também para movimentos sociais, entidades profissionais… Foi um envolvimento muito intenso na ideia de disseminar esse conteúdo, mas, sobretudo, disseminar uma certa leitura deste conteúdo.


Pouco tempo depois, você foi secretária do Ministério das Cidades. Como foi a experiência de participar do planejamento e desenvolvimento das políticas previstas pela lei?

Uma das questões que eu mais me envolvi como Secretária de Programas Urbanos, foi promover a formulação de planos diretores participativos e, aí, de novo, aprendendo com o que a gente havia conseguido fazer no Pólis e conseguindo fechar, de novo, uma parceria com a Caixa, nós também montamos uma enorme estrutura de capacitação nacional assim, um programa mesmo, com kit para os planos diretores. E, aí, de novo, tentando disputar a ideia de um plano diretor como um pacto radicalmente participativo na cidade onde a disputa se explicitasse no espaço público e onde os historicamente excluídos pudessem, de fato, intervir no processo de debate. 

Eu diria que essa experiência de elaborar os planos diretores. Ela, de um lado, mostra a potência de se pensar processos como esses, mas, ao mesmo tempo, os limites muito claros que esses processos têm. Limites que vêm do próprio fato de que o processo de elaboração dessas discussões sobre modelos de cidade já está absolutamente circunscrito e delimitado no interior de uma linguagem e de uma epistemologia do que que é a cidade, para o que ela serve e como ela tem que ser destinada, já, como eu havia dito, muito submetida à linguagem imobiliária e à linguagem dos produtos imobiliários, basicamente. Então, isso também revelou-se um limite muito claro. Revelou-se também o quanto o Estatuto da Cidade era basicamente uma discussão, digamos, metropolitana, das grandes cidades, e pouco dialogava com os pequenos municípios do interior e suas questões. Acho que isso também foi muito claro. Esbarrou também na dimensão metropolitana, toda a ideia do plano diretor municipal, é uma ideia de um município com carreira solo e isso não existe nas regiões metropolitanas. Enfim, acho que essa experiência mostrou potenciais, mas também mostrou limites muito grandes. Ao mesmo tempo, promoveu processos de debates pela primeira vez, em cidades que viveram processos de debate sobre seu futuro que nunca tinham vivido. Enfim, eu acho que também experiências múltiplas e interessantes no país. 

Simplesmente, logo depois da campanha nacional dos planos diretores, vieram os investimentos mais pesados, inclusive para o urbano através do PAC [Programa de Aceleração do Crescimento] e do Minha Casa, Minha Vida. Esses investimentos infelizmente não estabelecem nenhum tipo de diálogo com aquele esforço que havia sido feito de se pensar planos diretores e interviram nas cidades, digamos, passando completamente por cima dessa frágil e parca tentativa de planejamento territorial.


De 2001 para cá, quais são as mudanças visíveis? Você acha que as cidades de hoje são, de fato, mais democráticas do que as do passado?

É uma pergunta complexa, né. Eu acho que esse era o DNA do Pólis, apostar na ideia da participação, na radicalização da democracia e todo trabalho importante de capacitação, de formação, para poder participar de políticas públicas, acho que a gente viveu um ciclo de participação, mas esse ciclo encontrou um limite muito claro na natureza dos processos decisórios que acontecem sobre o destino das cidades no Brasil, muito condicionados por um diálogo entre os grandes setores empresariais que têm o interesse direto no urbano: as concessionárias de serviços públicos, os loteadores, os incorporadores imobiliários, os grandes empreiteiros de obras públicas, na sua relação com o Estado.

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20 anos do Estatuto da Cidade: entrevista com Patrícia de Menezes Cardoso

No dia 10 de julho, a Lei Federal 10.257, mais conhecida como Estatuto da Cidade, completará 20 anos. Presente em todas as dimensões da vida urbana, ela estabelece os princípios para a construção de uma cidade onde o interesse social e o bem estar coletivo estejam acima da mercantilização dos territórios.

Para celebrá-la, gostaríamos de contar um pouco de sua história através de pessoas que participaram ativamente de sua formulação e implementação. Portanto, veja, a seguir, a entrevista que fizemos com Patrícia de Menezes Cardoso, à época (em 2001), coordenadora de projetos no Núcleo de Direito à Cidade Sustentável do Pólis.

Qual foi a importância dos atores sociais no processo de aprovação do Estatuto da Cidade e como se deu a participação da equipe do Instituto Pólis?

Assim como a inclusão do capítulo de política urbana na Constituição Federal de 1988, a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 é uma conquista do movimento pela Reforma Urbana no Brasil, após 13 anos de luta e mobilização durante a tramitação do projeto de lei no Congresso Nacional. 

Junto com os movimentos de moradia, entidades profissionais e de servidores, ONGs, o Pólis teve papel decisivo tanto na luta pela aprovação como para a implementação do Estatuto da Cidade. O nascimento do Núcleo de Direito à Cidade do Instituto Pólis, coordenado por Nelson Saule, teve essa missão e  atuou em diversas frentes no país para sua implementação.

A atuação do Pólis,  teve destacada atuação jurídica para a implementação do Estatuto da Cidade em diversas instâncias federativas, incluindo a contribuição com a elaboração de resoluções Conselho Nacional das Cidades, enquanto representante da sociedade civil, à aprovação de normas em âmbito estadual e municipal em São Paulo de implementação de instrumentos novos como a concessão de uso especial para fins de moradia e usucapião coletivo,  desde a formação e capacitação junto aos movimentos sociais e Prefeituras para a defesa do direito à moradia, à regularização fundiária e à cidade, à elaboração de materiais didáticos (guias, manuais, cartilhas, jogos) em apoio às Prefeituras para sua implementação, à consultorias de políticas públicas de gestão territorial como regularização fundiária e planejamento urbano em diversas regiões do país.

O que se esperava a partir da aprovação do Estatuto? Você diria que essas expectativas foram atendidas ao longo de sua implementação?

De modo geral se esperava uma maior efetividade da garantia da função social da propriedade e da cidade pela aplicação dos diversos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade, especialmente no tocante ao enfrentamento do direito de propriedade sem função social, caso dos imóveis abandonados, vazios e ociosos. Ao mesmo tempo, o Estatuto da Cidade ampliou a pauta da Reforma Urbana para a defesa do Direito à Cidade. O marco legal inovador teve significativo impacto no fortalecimento do papel dos municípios no enfrentamento dos conflitos urbanos.  Destaco como pontos fortes da implementação do Estatuto da Cidade, a exigência de participação e gestão democrática para a aprovação dos planos diretores e a criação de políticas de regularização fundiária de comunidades historicamente excluídas, ambos com repercussões e precedentes positivos na jurisprudência brasileira. 

Quais foram os principais desafios e entraves enfrentados desde a sua criação e quais instrumentos urbanísticos geraram mais conflitos?

O direito de propriedade privada e estatal, em detrimento do uso efetivo da terra urbana enquanto territórios de vida por comunidades de baixa renda e povos e comunidades tradicionais, segue sendo o principal entrave. Por vezes o Estado prioriza a defesa da terra urbana enquanto mercadoria e não como função social.

As operações urbanas são exemplo de instrumento jurídico-urbanístico que merece uma revisão em sua normatização, considerando o papel que teve na produção de gentrificação e não na democratização da terra urbana.

As zonas especiais de interesse social, a concessão de uso especial para fins de moradia e o usucapião coletivo se fortaleceram como principais instrumentos de garantia da segurança da posse para as comunidades ameaçadas de remoção, em situação de conflito fundiário e pela permanência e melhoria de vida nos locais de ocupação urbana com função social.

20 anos depois de sua aprovação, quais são as mudanças notáveis? Você acha que as cidades de hoje são mais democráticas do que as do passado?

A principal mudança foi verificar o impacto da estruturação da política urbana no país, do nível federal ao local, na promoção de acesso à infraestrutura urbana em áreas de ocupação consolidada e à habitação, com a criação do Ministério da Cidade e políticas como o PAC e o Minha Casa Minha Vida. Nesse sentido a redução do déficit habitacional merece e destaque, assim como o papel do plano diretor em algumas cidade na regulação do uso do direito de propriedade.

Entretanto, pouco avançamos na democratização da cidade, na medida em que a lógica de produção de novas moradia reproduziu em maior parte a exclusão territorial dos moradores de baixa renda, os alocando em áreas ainda mais periféricas desprovidas de infraestrutura urbana, dissociando direito à moradia do direito à cidade.